全球能源互联网集团有限公司 文亚 王维 刘祎芳

《中华人民共和国能源法》（以下简称“能源法”）的颁布实施，是我国能源治理迈向法治化的里程碑，其确立的“构建清洁低碳、安全高效的新型能源体系”核心目标，为能源结构转型提供了根本法律遵循。在此框架下，绿色电力证书（绿证）作为可再生能源环境属性的权威载体与核心机制，承载着推动能源转型、接轨国际规则、赋能企业减碳的关键使命。本文立足能源法构建的法治新局，聚焦绿证机制面临的关键挑战，深入剖析法律提供的顶层破局方案，关注电网企业的创新实践，旨在探索一条“法治筑基”与“电网赋能”双轮驱动的绿证机制发展新路径。

我国绿证机制主要特征与挑战

（一）制度演进与主要特征

制度设计迭代升级，功能定位深刻转型。我国绿证机制历经从补贴替代工具向综合性环境权益凭证的战略性演进，其发展轨迹与国家可再生能源政策深化及“双碳”目标推进紧密契合。

2017年，绿证自愿认购制度启动，标志着补贴替代阶段正式开启，初期仅覆盖享受国家补贴的陆上风电、光伏项目。2019年，绿证政策覆盖范围扩大至平价上网项目；同年，《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》发布，推动制度向配额制阶段（责任消纳阶段）转型，绿证成为市场主体履行消纳责任权重的核心凭证。2022年至2023年，绿证机制迈入可再生能源消费凭证认定阶段，特别是2023年《关于做好可再生能源绿色电力证书全覆盖工作 促进可再生能源电力消费的通知》的出台，正式确立绿证作为我国可再生能源电力环境属性唯一证明的法律地位，实现全品类可再生能源项目覆盖，完成了从财政补贴工具向权威环境权益认证载体的根本性跃迁。

市场需求强劲释放，量价齐升态势显著。伴随绿证机制持续完善，市场活力加速迸发。2025年绿证交易呈现量价双升的格局。今年前5个月，含绿电交易的绿证交易量已达2.87亿个，接近2024年全年交易总量的65%。绿证价格从年初的1.5元每张大幅攀升至6月的8.2元每张，半年内涨幅高达447%。从购买主体看，制造业企业占比高达70%，其中高耗能企业、出口导向型厂商及数据中心构成核心需求力量，清晰表明绿证已成为驱动产业深度脱碳的核心工具之 一。

国际认可度持续提升，制度框架加速接轨。我国绿证机制通过持续优化设计，不断弥合国际规则差距。通过调整电力碳排放因子核算方法学，成功解决了因算法缺陷导致的电网侧环境权益重复计算问题，有力回应了欧盟碳边境调整机制（CBAM）等对环境权益唯一性、可追溯性的严格要求。得益于全生命周期闭环管理体系的基本建立，我国绿证制度近期获得了国际权威能源证书标准组织RE100的无条件认可，标志着其国际公信力与认可度实现质的飞跃。

（二）现存挑战

我国绿证机制在制度迭代、市场扩容与国际认同方面虽实现突破，但仍面临制度协同不足、国际接轨壁垒、激励兼容缺失等挑战，亟待破局。

一是环境权益重复计算与制度协同缺位。我国当前能耗控制与碳减排政策目标分离，绿证与碳市场主管部门政策规则缺乏统筹衔接，跨部门协调机制不足，体现可再生能源电力环境属性的绿证与体现项目碳减排量的中国核证自愿减排量（CCER）机制并行且边界不清，导致同一可再生能源项目的环境效益易被多重核算和交易，易造成减排量重复计算。

二是国际壁垒存在与规则话语权缺失。我国绿证虽获得全球气候组织RE100认可，但与欧美主流能源证书体系尚未实现互认，机制壁垒依然阻碍国际流通。国际绿证标准制定由西方机构主导，我国在绿电溯源方法学、跨境核算规则等关键领域缺乏话语权和规则制定权。此外，欧美通过欧盟碳边境调节机制、新电池法案等歧视性立法，变相排斥中国绿证，削弱我国新能源产业国际竞争力。

三是责任主体错配与成本收益失衡。当前我国可再生能源消纳责任主体主要由电网、售电企业承担，终端用户缺乏强制采购义务，企业购买绿证抵扣能耗及碳排放指标的机制仍需明确，一定程度影响绿证市场流动性。绿证采购成本完全由企业自负，却无相应的如税收减免、碳配额抵扣等政策补偿，企业买绿证只增成本，不见收益，一定程度影响参与积极性。

能源法破解绿证机制设计困局

能源法的出台，为破解绿证发展的关键难题提供了系统性法治方案与行动纲领。

（一）构建统一制度框架，破解政策协同难题

确立核心目标统一锚点。能源法第五条明确推动“能源消耗总量和强度双控”向“碳排放总量和强度双控”转型，构建新的双控制度体系。这从根本上将绿证、CCER等各类减排机制的最终目标统一锚定在“碳排放”这一核心指标上，为解决因目标分离导致的环境权益多重计算和冲突奠定了基石。

强化顶层协调机制。能源法第二十三条等条款多次强调“国务院能源主管部门会同国务院有关部门”制定并监督考核可再生能源电力消纳责任目标。这为解决绿证、CCER等分属不同部门管理的政策协调难题提供了顶层制度保障，要求政府内部打破壁垒，实现跨部门协同。

明确绿证优先地位。能源法第三十四条明确规定“国家通过实施可再生能源绿色电力证书等制度建立绿色能源消费促进机制”，在上位法层面将绿证制度确立为促进绿色能源消费的核心和优先机制，为厘清绿证与其他机制在环境权益上的边界、确立绿证在核算体系中的主导作用提供了最高法律依据，有效压缩政策交叉和重复认定的空间。

（二）提供中国方案与反制工具，构建国际接轨路径

奠定国际合作法律基石。能源法第十条首次将“平等互利、合作共赢”明确列为能源国际合作基本方针，并规定国家应“积极促进能源国际合作”，为构建双多边绿证互认、跨境碳减排机制衔接扫除了国内政策障碍，为推动中国绿证与国际主流机制对接提供了法律行动纲领。

提升国际标准话语权。能源法第八条要求“建立健全能源标准体系”，推动中国技术标准与国际接轨。这为支持电网企业等主体积极参与并力争主导绿电溯源、环境属性核算、跨境互认等关键国际标准的制定，增强我国在全球规则体系中的话语权与影响力，提供了明确的法律支撑。

创新设立反制歧视措施。能源法第七十八条创新性地授权国家对实施“歧视性的禁止、限制”的国家或地区采取对等反制，明确规定“任何国家或者地区在可再生能源产业或者其他能源领域对中华人民共和国采取歧视性的禁止、限制或者其他类似措施的，中华人民共和国可以根据实际情况对该国家或者该地区采取相应的措施”。此举一改我国被动应对局面，为反制欧盟碳边境调节机制、美国《通胀削减法案》等单边碳壁垒和歧视性补贴政策提供了强有力的国内法武器，有力维护中国新能源产业及绿证的国际权益。

（三）约束与激励机制并举，助力企业减排降碳与降本增效

确立绿证核心凭证地位。能源法第三十四条将绿证定位为“绿色能源消费促进机制”的关键载体，为企业使用可再生能源、证明其环境权益提供了权威、统一的法定凭证，奠定了绿证在企业碳核算体系中的核心地位。

强化刚性约束与正向激励。能源法第二十三条、第三十五条明确，供给侧要求供售电企业“承担消纳可再生能源发电量的责任”，倒逼电网企业提升绿电输送能力，从源头扩大绿证供给。需求侧要求能源用户“依法履行节约能源的义务”“扩大绿色能源消费”。通过配套实施“阶梯价格、分时价格”等制度，引导企业主动购买绿证。同时规定公共机构应优先采购绿证对应绿电，发挥示范引领作用。

国家电网推动绿证发展的创新实践

（一）打破区域壁垒，推动绿电跨省高效流通

我国绿电资源禀赋与负荷中心呈显著逆向分布，80%的风能、90%的太阳能资源集中于西部、北部地区，而70%的能源及绿电消费需求却位于东部发达地区。巨大的跨省区输送潜力与低迷的外送率形成鲜明对比，省间绿电交易占比不足10%，西电富集却难东送成为制约绿证流通的关键瓶颈。国家电网公司直面这一结构性矛盾，以“技术筑基+机制破壁”的组合拳，着力打通绿电绿证全国流通大动脉。

一是依托先进特高压技术强化物理通道输送能力。规模化应用特高压直流输电技术，充分发挥昌吉—古泉特高压直流工程全球电压等级最高、输送容量最大、输送距离最远的优势，显著提升外送通道新能源承载能力，2024年实现由西部向东部输送电量683亿千瓦时，同比增长10.27%，创历史新高，为绿电大规模跨区域输送奠定坚实基础。

二是创新交易模式，激活市场活力。在供给端，创新推进省间绿电交易24小时分时开展，精准匹配新能源发电曲线，采用月内“平段+谷段”双批次交易模式，成功实现疆内绿电直送北京。推动2025年省间绿电交易量突破38亿千瓦时，同比增长19%。在需求端，将绿电纳入“疆电入津”政府间协议，通过优先发电计划落实，引入西北绿电占比由2023年10%跃升至2024年60%，有效满足东部绿电需求。

（二）攻克溯源瓶颈，构建绿证国际可信体系

面对国际绿证规则主导权缺失与欧盟严苛的溯源要求，我国现行绿证绿电月度结算机制存在不小合规差距，严重制约出口企业国际市场准入。国家电网公司以技术标准化与数据透明化为核心突破口，着力构建国际认可的可信溯源体系，破解合规难题。

一是主导国际标准制定。北京电力交易中心牵头编制全球首个《基于区块链的小时级绿电交易技术规范》IEEE标准，将小时级匹配与区块链存证纳入国际框架，推动我国在IEC、ITU等机构累计立项绿电国际标准5项，提升规则话语权。

二是创新小时级交易体系。江西电力交易中心首创“小时级绿电匹配+区块链存证”模式，实现发电与用电曲线每小时精准匹配，并通过区块链实时存证生成带时间戳消费凭证，满足严苛溯源要求。

三是构建全生命周期溯源系统。国网区块链科技公司依托“国网链”平台，记录绿证签发、交易、注销全流程数据，确保环境属性唯一不可篡改。截至2024年6月，累计支撑绿电交易1811亿千瓦时、绿证交易超8200万张，保障北京冬奥会、杭州亚运会100%绿电供应，有力服务“绿色中国”建设。

（三）破解价格困境，创新长期协议与直供模式

当前绿电价格机制面临内外双重压力，国内绿证价格不稳定导致企业难以锁定长期收益，抑制市场活力；国际层面欧盟新电池法等强制“直连绿电”要求，使出口企业面临严峻碳成本压力。国家电网创新推出绿电“长期协议”与“直供通道”机制，着力破解价格困境。

一是创新绿电PPA模式。北京电力交易中心发布多年期绿电交易协议模板，助力企业锁定5年利润空间，已累计达成多年期绿电交易826亿千瓦时，其中PPA协议方式签约量达347亿千瓦时，助力企业采购绿电提前锁定利润。

二是打通绿电直供成本堵点。江苏率先试点电网企业主导的“绿电专线直连”机制，首批覆盖多家重点电池企业，通过点对点清洁能源直供，有效降低出口产品碳成本，增强行业国际竞争力。

发展展望

法治筑基、电网赋能、国际引领，共筑绿证发展新格局。依托能源法奠定的法治基石与国家电网的创新实践支撑，我国绿证机制发展前景广阔。未来应聚焦法治保障深化、电网技术支撑强化、国际规则引领三大维度，系统性推进绿证机制破局升级。

一是法治保障攻坚，以能源法为依据推动《绿色电力证书管理条例》立法，确立“一证一权”原则，解决环境权益重复计算，明确电网、售电企业、高耗能及出口企业的绿证绿电强制采购责任，并提升溯源技术标准法律地位，为应对国际绿色贸易规则提供支撑。

二是电网支持行动，构建并推广全球领先的“小时级绿电匹配+区块链存证”溯源系统，主导绿电相关国际标准制定，深化标准化、电子化绿电PPA应用并探索10年以上长期合约，规模化推广“绿电直供”模式，为重点用户提供可溯源低成本方案。

三是推动国际引领，依托中国在可再生能源规模、交易量及数字化实践上的优势，有序开放市场吸引国际资本，打造国际绿证定价中心，利用欧盟碳边境调节机制窗口期争取国家间互认，并积极与“一带一路”共建国家分享经验、推动区域合作及中国标准“走出去”，使绿证成为驱动新型能源体系建设和全球能源治理变革的核心引擎。

结语

能源法筑基与电网创新的双轮驱动，使我国绿证机制迎来全面破局。以立法统一制度、技术构建可信体系、开放促进国际互认，中国绿证将打通国内外梗阻，激活市场活力并驱动能源清洁转型，助力企业提升全球竞争力，使绿证成为“清洁低碳、安全高效”能源体系的核心支柱，更将为全球能源治理贡献中国方案。

参考文献

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审核｜王茜 王婧 渠洋 

校对｜白馗 张雪慧 张波