国网江苏省电力有限公司无锡供电分公司 廉俐

全球能源转型加速推进，新能源发展迅速且占比不断提高，为电力保供带来巨大挑战。截至2025年一季度，中国风电、光伏发电合计装机达到14.82亿千瓦，首次超过全口径的火电装机（14.5亿千瓦），能源结构实现历史性跨越 [1]。然而，在欧美部分地区，由于新能源的激进发展，电力短缺、大规模停电等问题越发频繁，陷入“清洁、稳定和廉价”无法同时兼顾的“能源不可能三角”困局[2]。

作为能源领域的基础性、统领性法律，2025年1月施行的《中华人民共和国能源法》（以下简称“能源法”）科学构建了“保供优先、绿色约束”的双轨机制，为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供了坚实法治保障，既守住了“双碳”目标推进的节奏与底线，又契合全面建设社会主义现代化国家对能源可持续发展的需求，彰显了我国在能源转型中的独特制度优势。

本文以欧美电力危机为切入点，剖析其因监管、市场机制及新能源发展失衡导致的供电问题，对比我国电网建设经验，结合能源法阐述其通过统筹能源发展，强化系统韧性等制度设计，破解“保供降碳”矛盾，实现能源安全与绿色转型协同，彰显制度韧性，为全球能源转型贡献了可借鉴的范本。

欧洲新能源高占比下供电问题及成因

在新能源高占比背景下，欧盟通过《欧洲绿色协议》构建了“欧盟统筹+成员国落地”的分级推进机制。在跨国层面，通过推进以德挪海底电缆为代表的“欧洲超级电网”建设，实现跨区域电力互济。在市场层面，依托碳排放交易体系，通过市场化碳价引导新能源消费与投资，助力系统平衡。

然而，极端情境下，这套保障体系韧性不足的问题逐渐显现。今年4月28日，西班牙遭遇极端高温天气，用电负荷攀升至历史性的48.7吉瓦高位。15时30分，安达卢西亚枢纽变电站因冷却系统老化引发变压器爆炸，触发连锁跳闸，导致全国70%地区停电，交通、通信、医疗等关键领域瘫痪，超5000万人口受到影响，此次事故被称为“欧洲十年来最严重的停电事故” [3]。

本次西班牙大停电事故，直接诱因是电压波动与电厂脱网，而深层次原因是能源转型中的系统性制度缺陷：一是监管碎片化导致跨区域协同失效。西班牙作为欧盟成员国，与欧洲主网互联容量仅700兆瓦，仅能覆盖其用电缺口的3% [4]。欧盟虽推行统一能源目标，但各国能源监管体系独立，缺乏强制协同机制，事故发生后跨国电力支援受限，故障迅速扩散至葡萄牙及法国南部；二是能源转型政策激进导致系统韧性失衡。西班牙可再生能源发电量占比达56% [5]，但储能装机占比仅有2%，远低于国际能源署建议的10%安全阈值 [6]。极端天气下，因缺乏储能调节和传统电源备用，电网频率失控触发连锁脱网 [7]；三是电网设备老化导致抵御重大自然灾害能力不足。电网投入不足、发展滞后，40%输电线路运行超30年，且未完成智能化改造，难以满足高比例新能源并网后复杂多变的电力传输需求。

美国新能源高占比下供电保障举措与困境

美国作为西方发达国家和能源大国，为保障新能源高占比下的电力可靠供应，采取了多重举措。加州以《可再生能源组合标准》设定清晰阶段目标，配套财税激励推动新能源规模化。得州依托电力市场机制，探索用户直购电与需求响应拍卖模式。

但近年来，因极端天气等原因造成的电力供应短缺和大规模停电事件接连发生。2020年8月，因持续高温导致电力紧缺，加州电网未提前告知政府与居民，直接启动分区轮流限电，此举为近20年来首次。其间，加州电力市场电价飙升20倍至30倍，突破1000美元/千千瓦时，但仍没能有效缓解电力危机。

2021年2月，极寒天气致得州电力严重短缺，450余万户断电。得州政府同年6月签署系列改革法案，强制新能源电源、输变电及输气管道进行防寒改造，建立电力与气象联动预警系统。但法案的出台并未有效防止类似事件再次发生。近三年，得州又陆续发生多起大范围停电事件。

与欧洲不同，美国的停电事故主要归因于市场机制的缺陷与电网的封闭：一是电网发展分散，限制跨区域资源调配。美国电网主要采用局部联网、就地平衡的发展方式，各州之间因自身电力供应紧张、距离较远等原因，难以实现国家范围的资源优化配置；二是管理体制松散，削弱电网应急能力。美国电网产权分散在超过500家公司与组织，电力运营商过分追求局部经济利益，缺乏“全网一盘棋”意识，削弱了统一科学调度能力；三是新能源发展迅猛，超出电网承载能力。美国激进的新能源政策，导致光伏和风电装机快速增加、天然气机组逐年萎缩。在特殊时段，新能源的不确定性叠加系统的脆弱性，加剧了电力平衡压力；四是电网发展滞后，难以抵抗重大自然灾害。美国电力系统运营商多为私营企业，因过分注重短期投资回报，导致电网投资不足、发展迟缓、网架结构薄弱与设备老化问题突出。据美国能源部报告，70%的输电线路和电力变压器运行超25年 [8]。

中国电网发展特色与实践成效

目前，我国已建成全球电压等级最高、电网规模最大、接入新能源最多、资源配置能力最强、安全运行时间最长的特大型交直流混合电网，为经济社会持续高速发展提供了坚实的电力保障。与欧美相比，我国具有显著的体制优势、制度优势：

一是“以人民为中心”理念为电网发展提供根本遵循。中国电力企业牢记为人民服务的根本宗旨，切实履行政治责任、经济责任、社会责任。以国家电网公司为例，2015年至2024年，一般工商业电价下降29.8%，大工业电价下降11.2%，居民电价、农业电价连续14年保持稳定 [9]。2024年，国家电网经营区销售电价平均为0.615元/千瓦时，与35个OECD国家相比，约为其平均水平的62% [10]。通过简化办电流程、压减办电时间、降低接电成本等举措，不断提升用电服务效能，推动我国在世界银行“获得电力”指标排名跃升至第10位 [11]。

二是统一大电网为电力资源全国优化配置提供坚实物质基础。我国能源资源与生产力逆向分布，80%以上的煤炭、水能、风能和太阳能资源分布在西北部地区，70%以上的电力消费集中在东中部地区，能源基地距离负荷中心1000公里至4000公里。建设全国统一大电网，是我国确保电力可靠供应，提高能源利用效率的必由之路。截至2025年6月，国家电网已建成投运“二十二交十八直”40项特高压工程，跨区跨省设计输送能力达3.4亿千瓦 [12]。

三是电网集中管理为确保电力安全提供根本制度保证。我国电网坚持“统一规划、统一调度、统一管理”的集中管理模式，契合电力系统物理特性和客观规律，确保各环节指令统一、协同高效，筑牢风险抵御防线，是全球唯一连续20年无大面积停电的特大型电网。反观美国、欧洲、印度等近年频发大停电，根源多为电网管理分散、调度协同不足，更凸显我国电网集中管理保障电力安全的根本性作用。

能源法对全球能源治理痛点的制度回应

当前全球能源转型正经历深刻变革，欧洲因过度追求降碳减排目标，导致能源结构调整失序，美国受限于纯市场化机制，导致系统抗风险能力不足，这些问题暴露出其在能源治理中的结构性缺陷。我国的能源法以系统性制度设计为破解转型与安全的失衡难题提供了中国方案。

（一）破解“激进转型失衡”难题，构建统筹协调的能源发展框架

能源法通过建立刚性协调机制，有效规避了欧洲式“重转型速度、轻系统支撑”的发展误区。

在平衡转型速度与系统支撑能力方面，能源法明确“新能源装机增长与电网接纳能力、储能配套建设”的挂钩机制，要求地方政府在编制新能源发展规划时，必须同步开展电网承载能力评估，将电网升级改造、储能设施布局纳入新能源项目审批的前置条件，从源头上避免因盲目扩能导致的消纳困境。同时，能源法对能源结构调整节奏作出规范，明确高比例新能源地区需保留合理比例的调节性电源，通过“新能源+灵活性电源”的组合模式，进一步强化了能源结构稳定性。

在完善跨区域协同治理机制上，能源法确立了“全国统一规划+区域协同实施”的能源治理模式，明确跨区域能源项目的审批权限、协调规则及责任追溯制度，保障跨省跨区电力互济通道的规划建设与高效运营。针对极端天气下的区域能源安全问题，能源法明确规定应急状态下的电力调配优先级和跨区域支援责任，通过标准化的协同响应流程，破解了欧美跨区域能源协同响应滞后、资源调配低效的难题。

（二）弥补“市场机制缺陷”，强化系统韧性的制度保障

面对美国纯市场驱动下的系统韧性不足问题，能源法通过构建“市场效率与安全保障并重”的机制，筑牢能源系统的抗风险底线。

在激励机制方面，能源法创新性引入“容量补偿制度”，将发电企业的应急备用容量纳入法定考核范围，通过市场化补贴政策引导企业加大抗灾设施投资，确保极端天气等突发情况下的应急发电能力储备。同时，能源法对电力市场定价机制作出规范，要求定价模型必须包含系统安全储备成本，通过价格倒逼市场主体兼顾短期收益与长期韧性建设，避免单纯追求低价竞争导致的安全投入缺位，实现市场效率与系统安全的动态平衡。

在强化监管执行的刚性约束上，能源法构建了“企业自主申报+第三方专业核验+政府监督问责”的全链条监管体系，明确能源设施抗灾标准的强制验收程序，对未达标的企业依法实施限期整改与经济追责，确保制度标准从“纸面规定”转化为“实际效能”。不同于美国电网区域封闭的局限，能源法以刚性条款明确全国电网互联互通的建设目标和时间节点，严禁地方设置电网互联障碍，进一步提升电网抵御区域性风险的能力。

能源法在保供与降碳中的平衡协同机制

能源法立足“发展与安全并重”的核心治理理念，既以刚性条款强化低碳发展的约束性指标，又通过完备制度保障能源的安全供应，为实现“保供降碳”的动态平衡提供了坚实法治保障。

（一）以法治夯实“双碳”根基，推动绿色转型落地见效

能源法通过指标体系和市场机制创新，为“双碳”目标落地提供全方位法治支撑。

指标体系构建上，能源法进一步明确了新能源装机占比、非化石能源消费比重等阶段性指标，将宏观“双碳”目标分解为可量化、可考核的法定任务，为地方政府和市场主体提供清晰的行动指引。针对电力系统支撑问题，能源法进一步规定新能源项目规划建设必须与电网升级改造、储能设施配套同步推进，通过“源网荷储”一体化的法律保障机制，显著提升清洁能源的消纳能力与利用效率，推动新能源在安全可控的前提下实现规模化发展。

在市场协同机制建设方面，能源法着力打通低碳转型的制度梗阻，要求各类能源项目审批必须开展碳排放影响评估，确保能源开发利用全链条符合“双碳”目标要求。在市场引导方面，能源法明确了碳交易与电力市场的衔接规则，通过将碳成本纳入电力定价机制，形成“行政约束+市场激励”的双轮驱动模式，让“双碳”目标在法治框架下更具实施韧性。

（二）以制度筑牢供应底线，保障电力安全稳定运行

能源法通过完善安全保障条款与动态调控机制，为电力可靠供应构建全链条制度防线。

在电力系统安全保障的法定条款中，能源法聚焦极端天气等风险挑战，刚性规范关键电力设施的冗余配置、应急备用容量，进一步构建“预警、响应、恢复”的全流程制度，大幅提升电力系统抵御重大风险的韧性。针对新能源波动性带来的供应挑战，能源法强化储能与应急电源布局管理，要求高比例新能源地区配套建设足额储能设施，明确发电企业的应急备用电源储备责任，实现“新能源消纳”与“应急供电”的设施双保障。

在动态调控平衡机制建设上，能源法着力协调多元主体与复杂场景下的供需关系。能源法在明确“新能源消纳优先”原则的同时，保留传统调节性电源的应急支撑地位，避免单一依赖新能源导致的供应缺口风险。为强化供需双侧协同，能源法还确立需求侧响应的市场化机制，通过明确用户错峰用电、柔性调节的激励政策与操作规范，引导用户参与电力平衡调节，最终实现“双碳”目标与电力安全的长期动态平衡。

结语

欧美能源危机频发，暴露出激进追求低碳却忽视系统韧性、过度依赖市场却牺牲能源保障的共性问题。中国能源法的实践，则以“制度韧性”破题，证明新能源转型不必陷入“非此即彼”的困境，而是可以通过法治化的系统设计，实现安全、绿色与可持续的统一，为全球能源治理提供了兼具实践价值与启示意义的参考，也彰显了制度创新在应对全球性挑战中的重要作用。

参考文献

[1]国家能源局新能源和可再生能源司.国家能源局二季度新闻发布会：一季度可再生能源并网运行情况(EB/OL).中华人民共和国国务院新闻办公室.2025-4-28(2025-07-10)

[2]王永中.(2022).碳达峰碳中和与能源“不可能三角”困境.《煤炭经济研究》，41(10)

[3]苗中泉，菅泳仿，毛吉康.当能源安全遭遇“致命软肋”——多角度看西葡大停电.《中国电力报》第8913期第四版(EB/OL).2025-5-15(2025-7-10)

[4] 《中国能源报》.欧洲电网现代化进程缓慢威胁能源安全(EB/OL).2025-6-3(2025-7-10)

[5]光明网.欧洲最严重大停电！超5000万人受影响，发生了啥(EB/OL).2025-4-29(2025-7-10)

[6] International Energy Agency.(2025).Renewable energy regulation study.Paris:IEA Publications

[7]南方电网公司.西班牙和葡萄牙大停电事件分析(EB/OL).2025-5-13(2025-7-10)

[8] U.S.Department of Energy.(2015).QuadrennialTechnologyReview2015(DOE/EE-0661).Washington，DC:U.S.Department of Energy.2015(2025-7-10)

[9]国家电网有限公司.(2024).国家电网有限公司2024年社会责任报告.北京：国家电网有限公司出版社

[10] International Energy Agency.(2025).Electricitymarketreport2025.Paris:OECD Publishing

[11] World Bank.(2025).Doingbusiness2025:Comparingbusinessregulationin190economies.Washington，DC:World Bank Group

[12]国家电网有限公司.(2025).2025年特高压发展白皮书.北京：国家电网有限公司

审核｜王茜 王婧 渠洋 

校对｜白馗 张雪慧 张波