文 法治日报-法人网 全媒体记者 李夏

　　7月19日正午时分，山东省沂水县花彩小镇林荫道上的景致让人流连忘返：绿树环绕着一片湖水，在炽烈的太阳照射下，湖面波光粼粼、四周绿色参差，错落有致。

　　对于中国上千家特色小镇来说，这样的美只是“沧海一粟”。遗憾的是，放眼望去，小镇的街道空荡荡。

　　从“扎堆开建”到“无人问津”，不少特色小镇表面看多是客流减少或项目烂尾所致，根本原因则是规划建设、产业结构、文化底蕴、项目定位、运行模式等方面的不足。

　　小镇“风头”盛

　　特色小镇的故事要从杭州说起。

　　2002年8月，杭州市政府批复成立转塘科技经济园，定位为工业园区。2005年，园区调整规划，发展生物医药、电子信息、新能源、新材料等高科技产业。

　　2010年10月20日，国家发改委、工信部确定了杭州等五个城市先行开展云计算创新发展试点示范工作，2010年至2012年，园区调整发展方向，主打产业变成云计算。

　　之后，阿里云开发者大会在园区举办并逐年规模扩大。2013年，杭州市与阿里云达成战略合作，在原来转塘科技经济园的基础上建设基于云计算大数据产业的特色小镇，命名“云栖小镇”。

　　至此，中国第一个特色小镇诞生。2014年10月时任浙江省省长的李强在考察云栖小镇时，肯定了云栖小镇的发展模式，并首次提出了特色小镇的概念。他表示，“不久的将来，一个个产业特色鲜明、人文气息浓厚、生态环境优美、多功能叠加融合、体制机制灵活的美丽小镇将深刻改变浙江的经济社会发展格局，推动新常态下的浙江发展保持中高速、迈向中高端。”

　　2015年1月，浙江省两会提出“特色小镇”概念，作为重点工作。同年4月，浙江省出台《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，3年重点培育和规划建设100个左右特色小镇。

　　2015年至2016年间，浙江省公布了第一批37个特色小镇创建名单公布及第二批42个特色小镇名单。

　　“忽如一夜春风来，千树万树梨花开。”从云栖小镇出发，浙江“特色城镇建设”模式逐渐向全国发展。2016年7月，国家发展改革委、财政部以及住建部决定在全国范围开展特色小镇培育工作，计划到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设。同年10月，住建部公布第一批127个特色小镇名单。随后，浙江、上海、北京等地方政策密集出台。

　　2017年7月，住建部公布全部第二批276个特色小镇名单。同年8月，体育总局公布了首批96个体育特色小镇试点名单。

　　值得注意的是，2017年4月，住房和城乡建设部、中国建设银行股份有限公司联合印发了《关于推进商业金融支持小城镇建设的通知》，建行公司业务部相关人士表示，建行将推出至少1000亿元左右意向融资额度。

　　彼时的小镇，热钱涌动，热闹非凡。不少手持资本或者资源的玩家纷纷进场。一位不愿具名的投资商告诉《法人》记者，“那时，手头有钱或有些资源背景的人都看准‘特色小镇’这一风口，不少人都进场了。进场的很大一批人，都是打着特色小镇的旗号，实际却打着自己的利益‘算盘’。”

　　走入“落寞时刻”

　　2021年7月19日，记者走访了位于山东省沂水县的花彩小镇。据了解，该小镇是以花文化为核心，集花卉旅游、亲子游乐、婚庆婚恋、特色民宿、休闲购物为一体的旅游度假综合体，按照沂水县“全域旅游、全景沂水”的旅游发展理念，着力打造的4A级旅游景区。

　　小镇目前已经完成了林奈花钟，中心花园，爱情隧道，玫瑰花园，婚庆草坪，轨道火车，百亩杜鹃花海，林下花海等20余个景点建设。每个景点都有不同的特色，各自展现了不同的风采，特别是占地10000平方米的欧式中心花园尤为壮观。

　　面对如此美景，记者放眼望去，却发现偌大的小镇杳无人烟。当地知情人士介绍，“小镇平时人很少，周末人流量稍微大点。从小镇产业来看，商家盈利微薄。原本这是一处苗木基地，后商家改造成为‘特色小镇’的，也就是为当地居民提供了个周末赏玩的地方。”

　　小镇的落寞不止“无人问津”这一幕。近日，一份“中国特色小镇死亡名单”在网络流传。文章称，不少特色小镇资金链断裂、商户逃离甚至沦为“空城”，至少有100个“文旅小镇”处于烂尾、倒闭状态。其中，投资3.5亿元的陕西白鹿原民俗文化村，开业后人气一路下滑，不得不拆除;丽江雪山艺术小镇，因资金周转不良，被其他商家接盘;龙潭水乡同样游人寥寥，大部分商家空留招牌，大门紧闭。

　　针对小镇发展中无序、畸形的相关问题，相关部门早就注意到了。

　　2017年底，国家发展改革委等部门提出建立规范纠偏机制，并明确指出“对已公布的两批403个全国特色小城镇、96个全国运动休闲特色小镇等，开展定期测评和优胜劣汰”。2018年底，403个“全国特色小镇”整体更名为全国特色小城镇，419个“问题小镇”被淘汰整改。

　　2020年9月25日，国务院同意并转发国家发展改革委《关于促进特色小镇规范健康发展的意见》。“意见”明确要求准确把握发展定位：准确理解特色小镇概念，以微型产业集聚区为空间单元进行培育发展，不得将行政建制镇和传统产业园区命名为特色小镇。

　　“意见”还称，准确把握特色小镇区位布局，主要在城市群、都市圈、城市周边等优势区位或其他有条件区域进行培育发展。准确把握特色小镇发展内涵，发挥要素成本低、生态环境好、体制机制活等优势，打造经济高质量发展的新平台、新型城镇化建设的新空间、城乡融合发展的新支点、传统文化传承保护的新载体。

　　这是继2019年7月2日，国家发改委总结了在浙江德清2019年全国特色小镇现场会上发布的工作成果，集中推介了五大方面的“第一轮全国特色小镇典型经验”、树典型之后，再一次正面引导、纠偏纠错，力求回归特色小镇本质、目标和路径，推动特色小镇健康发展。

　　特色小镇的出路

　　小镇走偏了，问题究竟出在哪里?

　　城乡统筹发展研究中心副主任梁胜红接受记者采访时谈道，小镇的发展过程中的确有多个层面的问题。具体来说，在运营过程中创新不够、产业投入跟不上、经营管理人才不够、资本乱象等。“有一些不良投资商拿特色小镇当幌子，搞策划编故事、讲故事，地批下来以后，不去做小镇，而是做其他商业开发去了。”

　　梁胜红认为，目前特色小镇最核心的问题就是和地域资源匹配不上，和当地政府产业发展战略定位也匹配不上。

　　未来，特色小镇的出路在哪?

　　梁胜红说，未来特色小镇要想活起来，一定要和乡村振兴结合起来。中国有66万个村庄，从乡村振兴囊括的人口数量上看，超过10亿。乡镇的经济潜力会不断释放，助力经济内循环。乡村振兴过程中，选择以特色小镇这种要求和模式去做，既能把乡村振兴这个乡村建好，产业建好，也能把特色小镇做特色。

　　“两者一结合，一定是一种非常好的模式，乡村振兴讲的乡村宜居、治理有效、产业兴旺，人民生活幸福，这些和特色小镇的要求其实是相对应。几个村庄在一起，合起来建一个特色小镇，就一定能带动几个乡村的乡村振兴发展。”

　　方塘智库创始人叶一剑在《特色小镇与乡村振兴》一文中也提到，在实际的案例考察中发现，很多小镇的建设在它选择的片区里包含了多个村庄。对于乡村振兴来讲，如果在单一的村子里进行相应的资源调配，在尺度上很难满足一个完整的人居环境的打造。

　　叶一剑谈道，村庄的发展需要跳出单个村庄进行多个村庄的统筹发展。这时就带来了一个思考，就是有没有可能将乡村振兴和小镇的发展之间进行一个很好的结合，同时把一些公共的服务职能，用一个非村落化的方式进行供给，以此实现小镇的完整形态。我们在很多的案例当中都发现了这样的一个趋势，那么在这样的趋势下，背后还需要解决一系列的问题，比如土地属性问题、空间规划当中村庄的人文肌理问题。

　　“在这个过程当中，怎么样把这些东西纳入现在的小镇规划里，这时就需要做一些微调，但是大部分时间还需要考虑在这样的基础上能不能完成两者之间的互相融合，这也是将来在技术层面需要给出的一个解决方案。”

　　(责编 惠宁宁)