《法人》特约撰稿 胡晓翔

近期，被称作“小刑法”的《中华人民共和国治安管理处罚法》施行17年后迎来首次大修，修订草案有关内容引发社会关注。中国人大网曾公开发布治安管理处罚法修订草案全文，向社会征求意见。对此，全国人大常委会法制工作委员会发言人办公室回应称，社会公众通过正常渠道对法律草案提出意见，是群众关心和有序参与国家立法工作的具体体现，具有重要意义。

一些法学专家通过各种渠道，对修订草案提出修改意见。北京大学法学院教授沈岿从罚款、拘留力度增加，新增对传销人员施以拘留，以及在公共场所对着装限制的有关规定，提出10条修改意见。9月17日，包括沈岿在内的十几位法律学者开会研讨了治安管理处罚法修订草案，汇总意见向全国人大常委会法工委提交。沈岿表示，按照此次关于治安管理处罚法修订草案的说明，这部法律自2006年出台至今，已经过去17年，只在2012年做过一次小修改。当前，中国经济社会各方面发生很大变化，将一些影响社会治安行为纳入治安管理处罚法管理范围合乎情理。比如无人机“黑飞”、抢夺方向盘妨碍公共交通工具驾驶、高空抛物等，这些新出现的情况确实有必要在立法上作出回应。

此外，《中华人民共和国人民警察法》以及规制行政执法行为的《中华人民共和国行政处罚法》等，在具体导引警察如何规范行权方面以及警察当街执法是否需要出示执法证、“警官证”是否等同于“执法证”，也成为热门话题。

行政处罚法与人民警察法关系

《法治日报》客户端曾于2016年3月底推送《警察执法，要什么执法证》一文，文中陈述：“行政处罚法要求执法人员执法时出示身份证件，而人民警察法规定警察执行公务时有两种表明身份的方式：一是按照规定着装，佩带人民警察标志；另一种方式是出示人民警察证件。行政处罚法与人民警察法就执法人员执法时是否应当出示身份证件规定不一致……行政处罚法为一般法，人民警察法系特别法，按特别法优于一般法的法律适用原则，所以应适用人民警察法的规定。”

那么，如何理解两种说法？1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过行政处罚法。2021年1月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过行政处罚法，自2021年7月15日起施行。1995年2月28日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过人民警察法。行政处罚法与人民警察法，可以构成一般法与特殊法的适用关系吗？

《中华人民共和国立法法》第一百零三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”

立法法第十条规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会根据宪法规定行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。全国人民代表大会可以授权全国人民代表大会常务委员会制定相关法律。从该条第二款、第三款、第四款的表述来看，全国人大与全国人大常委会、基本法律与非基本法律的效力，是有明显区别的。

人民警察法第二十三条规定：“人民警察必须按照规定着装，佩带人民警察标志或者持有人民警察证件，保持警容严整，举止端庄。”该条规范的不是具体执法行为，而是在第三章“义务和纪律”里，属于对所有不同警种、不同岗位、不同专业警察的广泛要求。因此，就执法活动中涉及行政处罚行为来说，行政处罚法反而是特别法了。

现场执法适用治安管理处罚法有何规定

治安管理处罚法于2005年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，其第三条规定：“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。”其第四条第一款规定：“在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法。”

可见，治安管理处罚法并未针对警察处置治安事件是否需要提供证件作出明确规范。但其第八十二条第一款规定：“需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。”

此外，行政处罚法第五十二条第一款规定：“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件……”第五十五条第一款规定：“执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。”

可见，“执法身份证件”“执法证件”不论是否等同于“警官证”，至少不可认为“警察身着制服，佩带警衔、警号，并不需要出示证件，只有在便衣情况下执法时才需声明并出示警官证”。

总体来看，现行的行政处罚法、人民警察法和治安管理处罚法对于公安机关人民警察的执法细节，缺乏完整细致明确的有机衔接规制，使公安机关人民警察在“出示执法证件”这个问题上，与其他执法机关执法人员执法活动具有不同“规定动作”，由此导致很多争执，也算事出有因吧。

人民警察理当完善执法证制度

当前，从完善法律规制入手，亟须解决警察处警规范化问题。

人民警察警种繁多，各有其业务范围。其包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察（人民警察法第二条第二款），上述警种分别依照有关法律、行政法规的规定行使职权（人民警察法第十八条）。而且，即便是公安机关内部，专业、岗位、职责分工不同，从业人员的特长、能力不尽相同。例如，有的是翻译或医生乃至于是电脑编程人员。如其出示警官证，是否可等同于执法证？

《公安部关于公安机关是否申领地方政府统一制发的〈行政执法证〉问题的批复》中表明：“公安机关及其人民警察不仅担负着治安行政执法任务，而且担负着刑事司法任务，不同于一般的行政执法机关和行政执法人员……公安机关不必申领地方政府制发的《行政执法证》。”因此，从严谨执法、准确适法来看，有必要分别根据不同警种、不同岗位的人民警察业务要求，有针对性地培训并颁发相应的执法证件。当然，这些“执法证件”可“两证合一”，收载在“警官证”附页，可等同于“出示了执法证”。

综上所述，笔者认为，应先修订警察法，严格资格准入、执法监管、违规惩处、清退机制以及强化相对人救济机制。

9月6日，全国人大常委会召开立法工作会议，部署十四届全国人大常委会立法规划实施工作。9月7日，新华社受权发布《十四届全国人大常委会立法规划》。据悉，第一类立法项目中，治安管理处罚法（修改）已提请审议，道路交通安全法（修改）将在任期内提请审议。第二类立法项目中，看守所法、户籍法、网络犯罪防治法、出境入境管理法（修改）、枪支管理法（修改）、禁毒法（修改）、人民警察法（修改）（人民警察警衔条例修改，一并考虑）等需要抓紧工作、条件成熟时将提请审议。

胡晓翔

中国卫生法学会常务理事暨学术 委员会副主任委员，江苏省卫生 法学会副会长，中南大学医疗卫 生法研究中心研究员。中国民主 促进会南京市委员会参政议政专 家委员会（智库）成员

（责编 王茜）