◎ 文 《法人》特约撰稿 汤啸天

　　近日，“上海一老人修剪自买的香樟树被罚14万”的新闻上了热搜，新华社、《人民日报》先后对此进行报道，引发广泛讨论。舆论中心指向——究竟是修剪一棵自己种的树给环境带来的危害大?还是“僵硬执法”带来的危害大?

　　对此，笔者认为，“良法+善治”才能取得法律效果、社会效果的统一，提升城市软实力。尽管“一树之争”的罚单可能有损上海行政执法的公众印象，但只要引导恰当，可以助推上海乃至全国社会治理体系和能力的现代化。

　　一棵树的“烦恼”

　　1月20日，家住上海市松江区某小区的李先生请人修剪一棵香樟树，这棵树是他在2002年花费1.1万元买来，种在自家院内。随着树越长越高，遮挡了屋内的阳光，李先生将香樟树移到了院外。

　　过了数年，香樟树继续生长，再次挡住了李先生屋内的阳光，他决定修剪。李先生请来工人，将树的分枝全部砍除，只剩两米多高的主干。不料，此举被周围居民举报。

　　随后，当地城管工作人员按照社会常理判断，认定李先生属于“砍伐树木”行为，并向其开具行政处罚书，罚款14.42万元。依据是，“个人仅有权修剪种在自家院落内、且树木胸径小于25厘米树木的权利。”虽然李先生称“这棵树系个人购买”，但因数年前移种至自家院外，已属于公共绿化。

　　对于为何认定李先生修剪树木属于“砍伐”，当地城管部门引用了两份技术指南，即《上海居住区常见树木修剪指南》和《上海居住区绿化调整技术规范》。对于香樟树“过度修剪”的标准，前者规定“只剩下树干的修剪，即为砍伐”;后者规定为“导致不能在一个生长周期内恢复树木冠形的，认定为砍伐”。

　　不过，对于这样的判断标准，李先生在接受媒体采访时称，他们(城管部门)没有宣传过这件事，大家都不知道。

　　处罚“合法不合理”?

　　此罚单从法律适用角度看似乎确有依据，但多数公众感觉“处罚太重”，业内人士也发出“合法不合理”的声音。北京大学建筑与景观设计学院副教授李迪华认为，修剪技术指南不适于这个处罚，因为该指南是针对园林公司、园林行业的。

　　按照当地城管部门的说法，“根据《上海市绿化条例》第四十三条第二款规定，考虑到李先生认错认罚态度较好，已对其给予标准最低的5倍处罚，即14.42万元。”也就是说，城管部门已经考虑了从轻处罚的因素，但罚款数额还是超出了一般公众的法律认知和情感判断。

　　从行为动机方面分析，李先生本是一名“爱绿护绿人士”，自掏腰包花钱买树，难以构成砍伐动机。至于是否属于“过度修剪行为”，李迪华对此认为，在处罚之前应充分调研，这棵树是不是真正影响到了居民的日常生活。如果确有必要进行修剪或移走，是否只存在程序不当，这些因素的认定显得更加重要一些。

　　从案件披露后的实际效果看，高额处罚不符合李先生行为性质、情节和社会危害程度，没有起到正向引导作用。李迪华介绍，乔木影响居民生活的事情时有发生，全国各地都有居民自行处置的情况，但保护绿化方式应该避免陷入僵化和教条。

　　“公私权重叠”地带执法易引争议

　　在实际生活中，许多领域存在财产的个人所有权(私权利)与公共管理权(公权力)重叠的部分(以下简称“公私权重叠”)。在“公私权重叠”地带发生的行政违法行为，如私人所属树木可能影响输电线路安全或他人住宅采光;居家或在公共场所使用音响设备可能构成噪音污染;非动车在楼道等共用部位充电具有安全隐患等。为防止私权利“溢出”，导致私权利在相互攀比中不断扩张，甚至陷入“法不责众”的僵局，政府施加一定公权力限制是必要的。但在行政执法过程中，应当注意教育有方和处罚有度。

　　以李先生被罚事件为例，树是他花钱买来的，其私有财产属性并不因移栽到院外而改变。尽管香樟树是李先生的个人财产，但作为城市绿化的组成部分，需要遵守《上海市绿化条例》等法律法规也是理所当然的。当对自购树木进行修剪时，涉及到公共空间绿化整体形态的，事先应当办理手续。出现偏差时，政府职能部门予以纠正是必要的，但对偏差行为的处罚定性必须准确、尺度必须适当。

　　《上海居住区绿化调整技术规范》能否作为认定“砍伐”依据，业内存疑。笔者认为，对行为人主观动机的判定，缺乏调查与合理的理由。如果此案进入诉讼阶段，处罚决定机关负有证明李先生“砍伐”动机的举证责任。

　　严格执法破除“纠违必罚”

　　行政执法的直接目的是规范社会行为，深层次的作用是凝聚人心，必须充分考虑处罚的法律效果与社会效果。行政执法人员尤其要摒弃“开罚单就是政绩”的错误观念，学会正确使用非处罚教育手段。

　　就“严格执法”而言，笔者认为，要求在执法过程中不徇私、不“任性”、不走样, 真正做到以事实为依据、以法律为准绳。主要体现在三个方面：一是执法人员必须秉公守法，严肃执法，严格按照法律规定和程序办案，做到公平、公开、公正;二是执法人员必须尽职尽责、全面、客观地收集违法行为证据，不搞“态度执法”“关系执法”“指标执法”;三是破除“纠违必罚”陈旧观念，在准确认定事实基础上，善于使用“不予处罚”达到教育目的。

　　行政处罚法已于2021年7月15日起施行，其中第三十三条规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。”

　　可以说，以强有力的行政管理防止私人财产使用权的“溢出”是必要的，但行政机关的执法也不能“任性”。依照法律应当“不予处罚”的，也必须严格执行。

　　行政执法权是为国家服务的，同时也是为人民服务的。行政机关开罚单也需要考虑是否有利于提高城市软实力。上海正在努力打造精细极致、富有温度的超大城市管理精细化样本。如果把李先生视为参与绿化建设而又略有过错的热心人，立足于激活基层社区每一个细胞单元，以引导绿化建设的参与者行为规范有序为目标，研究处罚尺度，可能效果就会大不一样。

　　《荀子·富国》中的“不教而诛，则刑繁而邪不胜;教而不诛，则奸民不惩”的记载，提醒着我们要正确处理教育与惩罚的关系。

　汤啸天

　　上海政法学院教授，上海市社会建设研究会副会长，上海市食品药品安全研究会监事长

(责编 王茜 )