法治日报-法人网 全媒体记者 曹萌

2020年底，两家村镇银行走到了尽头。

中国银保监会重庆监管局、宁波监管局分别发布公告，同意重庆万州滨江中银富登村镇银行、宁波宁海西店中银富登村镇银行因被吸收合并而解散。

此次村镇银行解散获批为中国有案可查以来首例，引发了社会关注。人们担心今后村镇银行解散会成为一种趋势，从而给自身的银行存款带来损失。

究其这两家村镇银行解散的具体原因，则是中银富登村镇银行此前批量化收购了中国建设银行持有的27家建信村镇银行股权，而恰巧其中重庆、宁波两地的村镇银行与中银富登村镇银行之前设立的村镇银行地点重合。因此，中银富登对这两家村镇银行进行了吸收合并，而原有存贷款业务并不会受到影响。

但解散事件也暴露了一些问题。村镇银行普遍资产规模占比较小、影响力不足，且在多种因素影响下，一些村镇银行甚至逐渐劣变为了高风险机构，严重影响了其可持续发展和金融服务能力。

村镇银行解散 存款人不受损失

2007年3月，全国第一家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行挂牌成立，在走过近14个年头后，村镇银行如今已发展成为机构数量最多、单体规模最小、服务客户最基层、支农支小特色最突出的“微小银行”。

数据显示，截至2020年9月末，中国共组建村镇银行1641家，已覆盖全国31个省份的1306个县(市、旗)，中西部占比65.8%，县域覆盖率达71.2%。而资产规模达1.86万亿元，年增速为14.38%，负债规模达1.65万亿元，年增速15.68%，较银行业金融机构总资产、总负债增速(10.5%、10.7%)高出4至5个百分点。盈利能力也保持稳定，实现净利润73.6亿元。

伴随着规模上的快速扩张，村镇银行也在寻求更高质量的经营服务路径。而在这一过程中，出现了中国首例村镇银行解散。

2020年12月28日，重庆银保监局发出公告，同意重庆万州滨江中银富登村镇银行解散，在收到批复之日起，立即停止经营活动，向万州银保监分局缴回金融许可证，股东大会、董事会、监事会及高级管理层应立即停止行使职权。

同日，宁波银保监局也发布公告称，鉴于宁海中银富登村镇银行有限公司吸收合并宁波宁海西店中银富登村镇银行，同意该行因吸收合并而解散，全部业务、财产、债权债务以及其他各项权利义务均由吸收合并后的宁海中银富登村镇银行有限公司承继。

就上述两则公告，中银富登村镇银行在12月29日官网回复表示，此次吸收合并，是中银富登村镇银行落实监管要求、对同一设立地点两家中银富登村镇银行实施合并的正常工作安排。

对于首例村镇银行解散，招联金融首席研究员董希淼在接受《法人》记者采访时表示，目前一小部分村镇银行发展停滞不前，经营管理问题较多，长年处于亏损状态，适时退出市场是恰当的。但重庆、宁波这两家村镇银行是被合并吸收，而非破产，老百姓的存款贷款都不会受到影响。

早在2015年，中国就已正式实施《存款保险条例》，其中规定，存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。据了解，目前全国受存款保险保障的金融机构达4025家，而50万元的保障额度能为我国99.63%的存款人提供全额保障。因此，村镇银行的存款人不必过度担忧，即使银行真因破产而解散，存款人的利益也会得到相应保护。

让“草根银行”更好服务实体经济

通过查阅现行商业银行法，记者发现，其第六十九条就商业银行解散的事由、申请流程及相关要求进行了明确规定。其中特别指出，商业银行解散的，应当依法成立清算组，进行清算，按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务。

但村镇银行是否属于商业银行?又是否应按照商业银行法来执行有关规定呢?从现行商业银行法来看，其适用范围仅为商业银行及信用社，而截至2020年6月末，中国已有4607家银行业金融机构，其中除1655家商业银行外，还包括开发性金融机构、政策性银行、农村信用合作社和村镇银行等各类机构。

对于上述问题，中国人民银行于2020年10月16日发布的《中华人民共和国商业银行法(修改建议稿)》(下称“修改建议稿”)给出了明确答案。

修改建议稿指出，中国商业银行是指依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人，包括全国性商业银行、城市商业银行、农村商业银行以及根据经济社会发展需要设立的村镇银行等其他类型商业银行。

不难看出，修改建议稿将村镇银行正式纳入了商业银行范围，给予了明确法律地位，这为未来出现新型商业银行预留了法律空间。

中国邮政储蓄银行研究员娄飞鹏表示，近年来村镇银行在服务县域经济和“三农”方面发挥了积极作用，此次将其纳入商业银行范围，不仅强化了监管，更有助于村镇银行健全内部治理，提升经营水平，促使其为乡村振兴战略实施发挥积极作用。

不仅如此，今后村镇银行还可享有与其他商业银行同样的待遇，国家金融与发展实验室副主任曾刚认为，对于村镇银行应实施差异化监管规则，降低监管成本，适度放松一些监管标准，如资本充足率、差别化存款准备金等。而其他政策上也应给予村镇银行更多支持，如低成本资金、优惠的财税政策等，让“草根银行”更好地服务实体经济。

特色化差异化服务实体经济

村镇银行是近年快速发展起来的新型小型银行体系，其支持农户和小微企业的特色明显，对县域、农村地区持续“供血”的成效显著。

据中国银行业协会村镇银行工作委员会发布的《中国村镇银行行业发展报告2019—2020》，截至2019年末，村镇银行支农支小的贷款余额连续7年保持在90%以上，累计发放农户及小微贷款余额达5.59万亿元，存贷比78.5%;坚持“小额、分散”授信原则，单户500万元以下贷款占85%，户均贷款余额33.4万元，连续8年保持稳步下降。

中国银行业协会副秘书长张芳表示，村镇银行作为农村金融服务生力军，多年来坚持支农支小定位，认真落实金融供给侧结构性改革有关要求，提供差异化服务，助力构建多层次、广覆盖、有差异的农村普惠金融体系，在提升县域实体经济金融服务质效等方面发挥了重要作用。

从某种意义上而言，村镇银行是一种特殊的金融机构，兼具了商业性和政策性双重特点，未来其应继续坚守原有主业和初心。加之“十四五”期间，农村金融具有广阔的发展空间，村镇银行作为我国农村金融的重要组成部分将面临众多发展机遇。

对于今后村镇银行的发展方向，村镇银行服务本地经济的战略定位要更加清晰，这是其可持续发展的基础;发展目标要更加注重质量的提升，放低对规模的简单追求，强化自身金融效率，更好地管控风险;核心能力则需要探索科技赋能路径，精细化管理，如资产负债管理和风险管理;充分发挥独立法人优势，结合本地化场景，造好自身的护城河。

然而，在具有良好发展前景的同时，村镇银行却也面临着金融风险防控压力加大、同质化竞争加剧、盈利空间收缩和数字化转型等多方面的困难与挑战。而在多种因素影响下，一些村镇银行已逐渐劣变为高风险机构，严重影响和制约了其可持续发展和金融服务的能力。

为此，中国银保监会在2021年1月5日发布了《关于进一步推动村镇银行化解风险改革重组有关事项的通知》(下称“《通知》”)，其中指出，支持主发起行向村镇银行补充资本以及协助处置不良贷款，适度有序推进村镇银行改革重组，支持引进合格战略投资者帮助收购和增资，以及强化对主发起行的激励约束等。

业内人士表示，村镇银行数量多业绩分化较大，近年来一小部分村镇银行盈利能力弱化，经营管理问题较多。对于经营发展恶化的村镇银行来说，通过资本补充化解信用风险是恰当的。而对于积重难返、股东实力又弱无法承担相关责任的村镇银行来说，《通知》引导其通过合并重组、接管改制主要解决的是公司股权结构和内部治理问题。

总体而言，不同类型银行均有自身的战略定位和经营模式，村镇银行则在过去的十几年里，充分发挥了“小法人”机构特点，加大了对当地“三农”和小微企业的金融供给，其未来的发展机遇在于县域经济发展、普惠金融和体制机制改革红利，而面临的挑战则集中在同业竞争、金融科技、品牌认可度等方面。因此，未来村镇银行还应以特色化、差异化金融服务在助力县域地区实体经济发展等方面发挥积极推动作用。(责编 谢昱航)

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