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专家深度解读消防设计审查验收职责划转

2019-04-28 16:52:24  来源:法人网  评论:0

法制日报-法人网4月28日讯(特约撰稿 曹刚)建筑防火就是通过在建筑设计中采取防火措施,以便从源头上防止火灾发生和减少火灾对生命财产的危害,在火灾预防中占有极其重要作用和地位。2019年3月27日,住房和城乡建设部应急管理部联合发出通知,消防救援机构向住房和城乡建设主管部门移交建设工程消防设计审查验收职责工作正式展开。住建部门承接建设工程消防设计审查验收职责,不仅是行政许可及相关监管指导,也是一份沉甸甸的消防责任。如何创新监管方式,强化源头治理,加强事中事后监管,确保建筑消防安全形势持续稳定向好,将是考验各级住建部门的新课题新挑战。对应急管理部门及其消防救援机构,相关市场主体,消防行业企业及从业人员都有重大影响。在此,曹刚律师根据相关法律法规和政策,对职责划转带来的影响进行分析解读。

改革背景

消防救援机构履行建设工程消防设计审查验收职责,是自1997年3月1日,公安部《建筑工程消防监督审核管理规定》(公安部令第30号)颁布实施开始的,部门规章确定了公安消防监督机构履行建设工程消防设计审查验收职责。1998年9月1日施行的《中华人民共和国消防法》进一步明确,公安消防机构履行建筑工程消防设计审核、建筑工程竣工消防验收两项职责。2008年10月28日,新修订《中华人民共和国消防法》将建设工程消防设计审查验收职责,设定为行政许可和备案抽查两类,即建设工程消防设计审核和建设工程消防验收,建设工程消防设计备案、建设工程竣工消防备案以及相应的抽查职责。《公安部建设工程消防监督管理规定》规定实施建设工程消防设计审查验收职责的具体办法。

二十二年来,消防救援机构履行建设工程消防设计审查验收职责,对提高建筑防火能力起到了非常重要的积极作用,但随着经济建设的快速发展,现役体制执法的弊端逐渐显现,加上消防技术标准频繁修改,以及相关部门职能重叠交叉等问题,使得消防设计审查验收方面的矛盾逐渐积累到了一定程度。在今年全国两会上,甚至有全国政协委员诉苦消防验收是最难办的工程审批手续。改革消防设计审查验收,提高执法水平和服务能力的呼声越来越高。

划转建设工程消防设计审查验收职责是消防执法改革的重要内容,要把划转建设工程消防设计审查验收职责放到深化机构改革,构建起职责明确、依法行政的政府治理体系,增强政府公信力和执行力,加快建设人民满意的服务型政府的大背景下看待。一方面是适应激发市场主体活力,着力优化营商环境,深化“放管服”改革,降低制度性交易成本,下硬功夫打造好发展软环境的大局。另一方面是适应健全国家应急体系,提高防灾减灾救灾能力,加强安全生产,防范遏制重特大事故的战略部署。

2018年3月21日,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》,将原公安部的消防管理职责及其他部门的职责整合,组建应急管理部,作为国务院组成部门。提出公安消防部队转制后,作为综合性常备应急骨干力量,由应急管理部管理。应急管理部的三定方案和改革框架,确定了建设工程消防设计审查验收改革思路就是划转职责,只是在接下来的实施过程里是全部划转还是部分移交,各方研判略有不同。

其实,建设工程消防设计审查验收职责全部划转,之前已显端倪。2018年9月13日公布的《中共中央办公厅国务院办公厅关于调整住房和城乡建设部职责机构编制的通知》就已经明确,将公安部指导建设工程消防设计审查职责划入住房和城乡建设部,涉及消防部队相关人员编制的划转待转隶后另行核定。

2019年3月19日,中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《关于深化消防执法改革的意见》。仅八天之后,住房和城乡建设部应急管理部就联合发出通知,部署移交建设工程消防设计审查验收职责工作。说明消防执法改革已经进入具体实施阶段。曹刚律师认为,建设工程消防设计审查验收职责移交承接,绝不是简单地将职责划转移交,而是直接涉及到政府职能转变,深化“放管服”改革、优化营商环境等的大事件,将会对监督执法、监管方式、资质许可、法律法规、技术标准、市场主体及其从业人员产生深远影响。

职能转变

移交后,消防救援机构应急救援的主业将更加突出,有助于国家应急能力体系建设。按照深化国家机构改革的总体部署,应急管理改革重点是构建国家应急能力体系,形成新时代中国特色应急管理组织体制。消防救援机构承担着灭火救援和其他应急救援工作,是应急救援主力军和国家队。移交建设工程消防设计审查验收职责,是落实深化简政放权,坚决破除各种不合理的门槛和限制改革要求的具体举措,有助于集中精力建强国家综合性消防救援队伍,加快建设灾害事故防范救援能力体系,适应从“单一灾种”向“全灾种”应对全面转型的需要。

移交后,将建立全新的消防监督管理体系,应急管理部门及其消防救援机构执法重点会放在社会消防安全主体责任落实方面。部分违法行为行政处罚权也随之移交,如对于未经消防设计审查施工、未经验收擅自施工的违法行为,应急管理部门及其消防救援机构不能自行处理,应当依法移交住建部门。

各级住建部门承接后,毋庸置疑的是增加了消防责任法律风险。除按照《国务院办公厅关于印发消防安全责任制实施办法的通知》(国办发〔2017〕87号)第十三条(六)项,负责依法督促建设工程责任单位加强对房屋建筑和市政基础设施工程建设的安全管理,在组织制定工程建设规范以及推广新技术、新材料、新工艺时,应充分考虑消防安全因素,满足有关消防安全性能及要求外。还将承担依法实施建设工程消防设计审核、消防验收的职责。一旦出现第二十七条规定的工作不力、失职渎职情形,依法承担相关法律责任。

住建部门承接后,将加快落实工程建设项目审批制度改革各项要求,有助于实现2019年上半年全国工程建设项目审批时间压缩至120个工作日以内的改革目标。按照《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发〔2019〕11号)部署,对工程建设项目审批制度改革覆盖工程建设项目审批全过程。住建部门不会简单复制原有做法,会按照工程建设项目审批“四统一”要求实施消防设计审查验收,原有审批程序将减少环节,审批时限大幅缩短。

住建部门承接后,消防设计审查验收范围大幅缩小。住建部门将根据改革需要和部门职能特点,合理确定需要进行建设工程消防设计审查的特殊工程范围以及消防申请消防验收的建设工程范围。公安部《建设工程消防监督管理规定》第十三条、第十四条规定的审查验收范围大幅缩小,对不涉及重大消防安全的一般工程项目,继续进行消防设计审查验收可能性不大。消防备案抽查,通过实行告知承诺制予以取代。按照合法、精简、效能的原则,简化消防设计审查验收审批的前置条件和证明文件,除已取消的消防产品合格证明外,消防设施检测合格证明文件和相关身份资质证件,也将通过落实施工质量保修合同责任,实行告知承诺制,或者政府部门间信息共享,内部核查以及网络核验等方式替代。

住建部门承接后,采用事中事后监管模式,以“双随机、一公开”监管为基本手段。施工许可阶段将由施工图审查机构或者政府指定的其他机构进行建设工程消防设计审查,住建部门对其设计审查行为进行监督检查和行政处罚,并将监督检查结果向社会公布。2018年12月29日,住房和城乡建设部公布关于修改《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》的决定。对《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》(住房和城乡建设部令第13号)第十一条审查机构应当对施工图审查内容里,增加消防安全性的内容。在第十九条增加一款,作为第三款“涉及消防安全性、人防工程(不含人防指挥工程)防护安全性的,由县级以上人民政府有关部门按照职责分工实施监督检查和行政处罚,并将监督检查结果向社会公布。上述修改与建设工程消防设计审查验收职责划转移交是有着密切联系的。竣工验收阶段,住建部门作为牵头部门,会按照《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》,将消防验收与规划、土地、人防、档案等事项限时联合验收,统一竣工验收图纸和验收标准,统一出具验收意见。

  稿件编审:贾宝元   编辑:新媒体部

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