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外商投资法出台背景

◎ 文 《法制日报》记者 朱宁宁

2019年,新中国成立70周年之际,我国外商投资领域迎来了一部基础性法律——外商投资法。这既是以实际行动向世人表明我们党将改革开放进行到底的政治勇气和历史担当,也充分展现了新时代中国坚持对外开放的基本国策,坚定不移扩大对外开放的坚定意志和坚强决心。

新中国成立以来,尤其是改革开放以来,外资在我国社会经济发展中发挥了重要作用。通过利用外商投资,我国经济体制,产业结构、产品结构,经营管理制度,以及国民经济、宏观调控、微观促进发展方面,都发生了很多重要变化。

法治是最好的营商环境。从改革开放之初相继制定中外合资经营企业法、外资企业法和中外合作经营企业法,到如今进入新时代后出台外商投资法,我们国家利用外资走出一条适合中国发展的道路。外商投资法是中国打造法治化、国际化、便利化营商环境的重要举措,确立了新时期中国外商投资法律制度的基本框架,对外商投资的准入、促进、保护、管理等作出了统一规定。

“可以说,制定外商投资法是我国对外开放里程碑意义的重要事件。我们国家利用外资的法律体系更加完善,标志着我国对外开放开创新的局面。” 全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞说。

形成全新体系 并非小修小补

1979年7月1日, 改革开放的号角刚吹响,第五届全国人民代表大会第二次会议表决通过了7部重要法律,这其中,就有中外合资经营企业法,中国外商投资立法的序幕由此拉开。此后,我国又于1986年出台了外资企业法、1988年制定了中外合作经营企业法,这三部法律被称为外资三法。

可以说,在我国改革开放之初以及不断扩大对外开放的过程中,外资三法发挥了非常重要的历史性作用。数字显示,改革开放40年来,通过设立96万家三资企业,总计利用外资额达到2万多亿美元。据联合国贸发会议统计,1992年以来,我国实际使用外资连续27年位居发展中国家第一位:2018年实际使用外资额达到了1349亿美元,位居世界第二位,这一年的利用外资额相当于1992年的12倍、1983年的150倍。特别是近些年,我国利用外资构成上发生了比较大的变化。1998年以来,高新技术产业实际利用外资额增长了16倍,跨国公司在华投资的地区总部和研发中心超过了2000家。

“从这些数字就可以看出外商投资对我国经济社会发展所起的影响。外商投资在弥补国内建设资金不足、引进先进技术和管理经验、培养人才和创造就业机会、增加国家税收和外汇收入、加速开放型经济发展、推动市场经济体制和法治建设等方面,都作出了巨大的贡献。”从上世纪80年代开始进入全国人大工作, 李飞见证了此后我国外资领域的立法全程。

在他看来,外资三法实际是要在计划经济体制下给外商创造一套适合他们的体制。“在当时经济体制下,为了充分利用外资、发挥外资的作用,量身定做有关制度确实是有效的,外商来华设立企业的数量和投资的数额取得逐年增长。”制定中外合作经营企业法的立法过程尤其让李飞印象深刻。

“合作企业,实际上是一种特殊的合伙企业,完全是由协议来约定双方的权利义务,那么,这种企业形式怎么定位?怎么来规范?如果由合同来约定双方的权利义务,不同的投资者所订立的协议内容是完全不一样的,在法律上怎么统一起来?那时我们是花了很大的精力。”李飞回忆说,当时这部法律正式提交全国人大审议之前,全国人大常委会法工委为了做好调研工作,曾经在广东、福建连续调研了一个月,每天要看好几家企业,一共看了100多家企业,了解这些企业的合同怎么签订的、公司是怎么运作的。然后从中抽象出来可以上升为法律规定的内容。最终,这部法律制定出来以后,不但涵盖了不同类型的中外合作经营企业,还对合作企业中一些必要的原则作出了规定。

回顾过去,李飞指出,外资三法的条文都比较原则,像最早通过的中外合资经营企业法,只有15条,其中最后一条还是修改程序的条款,即规定这部法律只能由全国人民代表大会才能修改,全国人大常委会无权修改。这部法律经过修改以后增加到25条。中外合作经营企业法因为有一些特殊性规范,条文稍微多一点,也才28条。相比而言,国务院制定的三部法律的实施条例条文则比较多,中外合资经营企业法的实施条例就有100多条,外资企业法和中外合作经营企业法的实施条款也都有百十来条。

如今,制定外商投资法已经和几十年前制定的外资三法不在一个层次上了。随着我国加入世贸组织,特别是建立社会主义市场经济体制,现在从人财物、产供销,从企业组织形式到投资领域,按照“法律上平等、政策上一致”的原则,向着内外资一致的方向推进。

“制定外商投资法不是对原来外资三法的小修小补,也不是对原来外资三法的简单合并,而是根据我国经济发展进入新阶段,按照全新的体制和对外开放全新格局的要求,通过立法形成一个全新的外商投资的法律体系。”李飞回忆说,早在上世纪80年代,立法机关就已经意识到外资立法中的很多内容将来都要被国内的企业组织法所取代。而那些随着市场经济建立都将市场化的产供销、人财物,则不需要在法律里作出规定,法律只需明确限制什么、禁止什么、鼓励什么。

值得一提的是,从第一次提交全国人大常委会审议,到最后表决通过,外商投资法仅用几个月的时间就出台,也因此被认为“有点急”。对此,李飞解释说:“实际上,外商投资法从党的十五大以后就在酝酿,当时国务院法制办主任杨景宇同志、全国人大常委会法工委副主任张春生同志等,都建议制定一部统一的外商投资法,将外资三法合并。同时还主张有关企业运作的具体规定则应让位于市场,由相关法律来规定,不在外商投资法中作具体的规定。此后,每五年制定立法规划时,外商投资法的立法项目都会被提出来。”

特殊背景出台 彰显重大意义

今年3月,十三届全国人大二次会议审议通过了外商投资法。该法将于2020年1月1日起施行。为什么要在当前制定外商投资法?这部法律出台的背景是什么?外商投资法有何重要和特殊的意义?

据李飞介绍,外商投资法的出台,有着独特的国际环境和国内背景。一方面,一段时间以来,国际上出现了一些新的情况,特别是当前世界经济深刻调整,保护主义、单边主义抬头,经济全球化遭遇挫折,多边主义和自由贸易受到冲击,世界正面临百年未有之大变局。这意味着我们国家经济发展的外部环境更加复杂,需要更加适应和把握经济全球化的历史大势,紧紧抓住和用好重要战略机遇期,贯彻新发展理念,坚持互利共赢的开放战略,完善相关的制度机制,扩大对外开放,推动形成全面开放新格局。另一方面,制定实施新的外商投资法,进一步彰显我国扩大对外开放、促进外商投资的决心和信心,积极营造法治化、国际化、便利化的营商环境,以高水平对外开放推动国民经济的高质量发展。

改革开放的实践经验表明,扩大对外开放,促进外商投资,必须有健全的法治保障。制定新的外资基础性法律,是党中央提出的一项重要改革部署及立法任务。党的十八届三中全会提出,统一内外资法律法规,保持外资政策稳定透明可预期。党的十八届四中全会提出,适应对外开放不断深化,完善涉外法律法规体系,促进构建开放型经济新体制。党的十九大报告对进一步推动形成全面开放新格局作出了战略部署,明确提出实行高水平的贸易和投资自由化、便利化政策,全面实行准入前国民待遇加负面清单管理,大幅度放宽市场准入,扩大服务业对外开放,保护外商投资的合法权益。在这样的一个大背景下,进入改革开放40年以后第一个春天,全国人民代表大会审议通过了外商投资法,以实际行动向世人、国人表明我们党将改革开放进行到底的政治勇气和历史担当,充分展现新时代中国坚持对外开放的基本国策,坚定不移扩大对外开放的坚定意志和坚强决心。

明确六大内容 体现两个特点

从内容上看,外商投资法共6章42条,主要有以下几方面:

一是对外商投资进行了界定。外商投资法按照形成高水平的全面开放新格局的要求,在总结以往经验的基础上,立足于我国国情,吸收借鉴国际上通行做法,进一步丰富了外商投资的内涵,采取了总括性定义和具体列举的方式对外商投资进行了界定。

二是规定了有关外商投资促进的内容。外商投资法在总则中明确规定“国家坚持对外开放基本国策,鼓励外国投资者在中国境内进行投资活动”,同时在第二章投资促进中,具体规定了11条内容。

三是规定了对外商投资保护的内容。外商投资法在投资保护一章中,针对存在的问题作了有针对性的规定。对于外商投资的产权保护,在原有规定的基础上进一步明确,国家对外国投资者的投资不实行征收,只是在特殊情况下为了公共利益的需要,依照法律规定对外国投资者投资实行征收或者征用。实行征收征用的时候,应当按照法定的程序来进行,并且及时给予公平合理的补偿。

四是规定了外商投资管理的内容。外商投资法确立了准入前国民待遇加负面清单的管理制度,同时按照内外一致的原则对外商投资管理作出具体规定。明确外商投资需要办理投资项目核准和备案的,要按照国家有关规定执行;明确外国投资者在依法需要取得行政许可的行业领域进行投资的,要依照有关规定办理相应的许可手续;明确外商投资的组织形式和组织机构适用公司法和合伙企业的规定;明确外商投资企业的生产经营活动按照内外资一致的原则实施管理。

五是规定了备案管理以及信息报告制度。外商投资法规定,负面清单之外的领域,外商可以自由地进入和进行投资,对其采取备案的管理办法。同时,参照借鉴国际上的通行做法,建立了外商投资信息报告制度,要求外国投资者和外国投资企业报告有关的投资信息,便于在外资政策的制定和外资的管理方面提供基础信息。这里需要特别强调的是最小负担原则,即通过企业登记、税务登记等途径以及其他渠道能够了解外商投资信息的,按照信息共享的原则,不再增加外商投资企业申报负担,只有无法通过共享获得信息的情况下才要求外商按照有关规定报送信息。

六是规定了安全审查制度。安全审查制度是国际上外商投资管理方面的通行做法,在平衡经济利益和国家安全方面发挥重要的作用。我们国家实行负面清单制度以后采取相应的措施,建立了外商投资的安全审查制度,将其作为实施外商准入特别管理措施的必要补充。

值得一提的是,提交十三届全国人大二次会议审议的外商投资法草案有41个条款,最终提交大会表决时变为42条,新增加一些内容。短短几天时间内,这其中的修改过程外界一直都较为关心。李飞介绍说,大会期间,全体代表对审议外商投资法草案高度负责,认真进行审议。共有1152名代表提了2232条意见和建议,大会法案组把这些意见全部收集上来进行分类研究,其中,绝大多数代表认为草案比较完善可行,赞成尽快通过。此外,还有几百条具体修改意见,大部分是文字性修改意见。李飞说:“对于审议提出这些意见,能吸收的、合理的,我们尽量吸收,共对草案修改了30多处,其中有11处是实质性的修改,包括增加保护商业秘密等条款。这些修改意见向大会主席团汇报以后,再次经过全体代表的酝酿,最终形成建议表决稿,并在全体会议上高票通过。”

作为一部基础性法律,外商投资法的最大特点主要体现在两个方面:管理模式、管理制度新和法律理念、法律制度框架新。“这两个特点就决定了外商投资法是一部适应新形势需要、确立新型外商投资管理模式、构建新型外商投资法律制度框架的基础性法律。这部法律为相关的工作提供规范和指引,未对企业组织形式和生产经营活动作具体规定,这就为下一步改革开放和利用外资的实际运作留下必要的空间。”李飞说。

过去40年,中国经济发展是在开放的条件下取得的,未来中国经济实现高质量发展,也必须在更加开放的条件下进行。据悉,目前国务院有关部门正在抓紧制定有关外商投资法的配套性规定。按照计划,明年1月1日之前,这些配套制度将陆续出台。(责编 王茜 美编 赵佳)

编辑:张凯华